机关公文写作知识讲座（十二）：如何起草没有参照内容的文件

机关公文写作知识讲座（十二）

所谓没有参照内容，即某项工作上级没有发过文，全凭自己根据领导意图进行构思并起草某份文件，这同“贯彻性”文件正好相反，你想照搬照抄也没东西让你搬和抄。比方说，市委、市政府决定大办食品工业，要下个文件进行部署。 这项工作，中央、省里都没有下过文，怎样写好这个文件呢？从程序上说，要走好三步：

第一步，吃透领导意圈。要说参照内容，这时候领导意图就是最重要、最原始的参照内容，只不过它不像上级文件那样“搬”过来就行，而要将领导在讨论时所谈的意见进行梳理、归纳、提炼，作为起草的依据。此外还有更重要的一点， 即根据领导的提示，把我们自己摆到领导的位置上进行深入思考：为什么要大办食品工业？它的目的、意义何在？它对整个经济发展将产生什么影响？想清楚这一层，起草文件时就会有内在的动力并找到广阔的发挥空间，而不至于领导想到了我就想到了，领导没想到的我也不知该怎么想。

第二步，围绕文件主题，摸清实际情况。尽管实际情况未必都要写进文件中， 但目标任务、政策措施必须基于实际情况而提出，否则就是放空炮，就会缺乏针对性。所以动笔之前就要掌握：全市食品工业的现状如何？有哪些资源、哪些重点企业和行业？质量、利税、销售是一种什么情况？薄弱环节有哪些？发展潜力何在？如果你手头掌握的材料有限，可以开个座谈会，或向食品行业的同志请教， 情况掌握得越清楚、越具体越好。

第三步，进入构思程序。即根据领导意固和实际情况进行分析思考。先考虑结构，讲什么问题，比如可以这样设计：“一、大办食品工业的必要性和可行性； 二、大办食品工业的总体要求和目标任务；三、大办食品工业的主要政策措施： 四、加强统筹协调，搞好各项服务，形成大办食品工业的强大合力。”结构考虑清楚后，再具体设计各层次写什么内容。框架既定，就可动笔写作了。需要指出的是，既然没有参照内容，那就一切着眼于实际，怎样对实际工作有利就怎么写， 不必因为没有“拐杖”就不敢走路。

上面讲的是具体例子，从中也可以看出，起草没有参照内容的文件所需把握 的基本环节和要领。下面再谈谈起草这类文件需要注意的几个具体问题：

第一，提目标一定要科学、合理。凡部署工作的文件都要提出目标，无论定量目标还是定性目标，都要依据工作基础和现实可能来提，既不能太低，也不能 太高。这就像摘桃子，站着能摘到那没意思，跳起来摘不到就不现实，跳起来能搞到才合理，这样的桃子才甜。比如农民增收目标，你提年内增收300元，有没有可能？你得测算一下：从哪些渠道增收，够得上这个数字就提，够不上就不能 提。又如发展工业的定性目标，你提出“经过3年努力，把我县建设成为全省工 业强县”，能否达到呢？你也得分析一下现实情况并进行横向比较，如果你这个 县的工业基础本来很差，客观条件又不具备，提这样的目标就有吹牛之嫌。

第二，提任务切忌一刀切、齐步走。省对市、市对县、县对乡、上级部门对下级部门下达工作任务，应是带宏观性、指导性的，大的目标、方针、原则管住， 至于具体怎么做，应该让基层从自己的实际出发去考虑和安排。如今在市场经济条件下，这一点显得尤为重要，上级组织在管好大政方针的前提下，应该给基层尽可能多的思维空间和施展手脚的空间，而不能面面俱到，管得太细，更不能强求整齐划一。比如某县靠近沿海特区，适宜大搞招商引资；某县能工巧匠多，适宜大力发展个体私营经济；某县水面广阔，适宜发展水面养殖，你就不能强令大家都来集中力量搞食品工业，否则就是瞎指挥。又如，某县下了一份文件叫《关于大力发展柑橘生产的决定》，其中规定：一年之内大乡要搞到1万亩，中等乡要搞到8000亩，小乡要摘到5000亩。有几个乡的领导就叫苦了：我们这里气候和土地条件都不适宜种柑橘，能不能搞别的呢？县领导说：不行，落下你们几个乡， 全县10万亩的开发任务怎么完成？这几位乡领导只好硬着头皮带领群众整地挖穴，任务是完成了，县领导还满脸得意地从市里领回了奖旗，但次年一场冰冻， 把这几个乡的柑橘苗全部冻死了，气得群众直骂娘。这个例子就说明：下任务千万不能脱离实际、强逼硬赶，否则只能劳民伤财。

第三，提政策要注意规范性和协调性。政策带有严肃性，定了就要执行，所 以务必认真对待，不可乱提。在规范性方面，就是要看是否符合上级有关方针政策，政治上、原则问题上不能出偏差。比如前些年有些地方鼓励党政机关经商办企业，出台了一些土政策，其本意是让机关搞得活一些，以弥补福利和办公经费的不足，但这显然与中央精神相悖，是不能允许的。在协调性方面，就是要注意作横向、纵向比较，防止文件与文件之间出现政策打架现象。各级机关的文件本来就多，多了就容易忘记，容易造成各写各的、各顾各的，缺乏彼此照应，稍不注意就打起架来。某市财政局就曾为此事弄得叫苦不迭：市政府下文姿求严肃财税政策，该收的要及时足额收上来，而市委和市委办的几份文件又是另一个调，今天说报社的税收要全免，明天说宾馆的税收可实行先征后返，到后天连市政府办也冒出一份关于文化企业的税收减半征收的通知来。这下可让财政局长挠头了，究竟听谁的好呢？这个也兔，那个也免，财政收入怎么上得去呢？万般无奈之下，财政局给“两办”去了个函，要求凡涉及减免税收的文件，要注意协调平衡，并事先征求本局意见。还好，“两办”都很重视此事，很快作了纠正，并举一反三，凡政策性文件的起草都注意与各部门的政策相衔接，避免了“打架”现象的发生。

第四，提措施要配套、得当。文件中的措施是围绕目标任务而提出的，是为实现目标任务服务的，措施是否配套，直接关系到目标任务能否实现。比如提高广播电视覆盖率的工作，目标是“3年内实现村村通广播电视”，然后就是提出配套措施，包括实施步骤、资金投入、督促检查、落实责任等。如果措施残缺不金，或者顾了次要的而丢了主要的，实际工作中就不好操作，目标任务就有可能落空。这是一个方面。另一方面，我们常说的措施要有力度，这个“力度”要把握得好，表达上要得体、恰当，要让执行者能够接受和承受得了。有的同志以为力度就是压力，就是火药味，火药味越浓工作就越能推得动，其实并非如此。比如有些文件为了体现“力度”，不管什么工作都要求一把手负总责，都列为干部政绩考核的重要内容，都强调搞不上去就要撤职，就差没说搞不好就拉去枪毙， 这就有点太“那个”了。难怪有些基层领导开玩笑说：我们这顶乌纱帽太不值钱啦，一会儿挂在荒山上，一会儿挂在计划生育对象的裤腰带上，一会儿又挂在贫困户的屋梁上，还有报刊征订、中小学危房改造、减轻农民负担、社会治安综合治理、村级建设等等都来和我们的乌纱帽挂钩，干脆把这帽子还给你们上面算啦！ 当然，玩笑归玩笑，但说明我们在提工作措施时的确考虑不周、提法不妥，应注意纠正和防止。在这点上，我觉得我们上级机关的同志要相信基层领导，相信他们会按照文件要求认真去做。所谓“力度”，并不意味着威胁大家的乌纱帽才有力度，而主要是指推动这项工作的方式方法是否得力，是否能抓到点子上。你口口声声摘人家的乌纱帽，其实到头来未必能够搞得了，这样反而使文件失去了严肃性，让人觉得滑稽可笑。

文件怎样体现创造性